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PPP“落地”之辩

云南快乐十分开奖 www.igjs.com.cn 来源: 中国拟在建项目网 发布时间:2019-04-17 【进入论坛】

随着近两年大家对于PPP项目落地的关心,“落地”成为出现频率很高的热门词、高频词。在国内最权威、信息最完整的全国PPP综合信息平台上搜索关键词“落地”,共有1229 条查询结果,可见各界对PPP落地难问题的关切。正因为如此,时下有必要弄清“落地”一词的含义,不然当前热议的“落地”实际所指及对落地率高低的争议便不知所云。另外前不久笔者向国外专家解释“落地”时一时语塞,随后使用“The private partner was selected”表述,对方才听懂了。这也促使笔者思考“落地”的含义及准确译法。

1 “落地”的字面含义及常用词义

“落地”一词并非某一方面的专业术语,在百度中一共查到有4个义项:

1)指婴儿出生,晋陶潜《杂诗》:“落地为兄弟”。英文为be born。

2)指飞机降落,“落地签证”即visa on landing或visa on arrival。

3)田径术语,跳跃技术,指跳跃运动的结束动作。英文为fall to the ground。

4)管理术语,指某项理念、战略、任务或项目,落到实处、产生实际效果。

可见,PPP中使用的“落地”采用了其第4种含义?!奥涞亍币馑际锹涫?、推行,译为“carry out”最贴合文意。

2 近几年PPP实践中大家的常用词义

“落地”是个意思模糊的PPP常用语,笔者梳理了全国PPP综合信息平台5年来含“落地”一词的1229条信息,发现用法五花八门,涉及多种含义。

1)“落地”最早出现在2015年3月26日信息平台“工作动态”《重庆财政推“五心”服务助力PPP》“年内陆续签约了13个项目落地生根”。含义是签约。

2)2015年4月11日“工作动态”《南昌市“四个加强”推广政府与社会资本合作(PPP)模式》“力争首批试点项目尽快落地实施”,含义是实施。

3)2015年8月21日“工作动态”《江苏省PPP融资支持基金出资机构落地》“江苏银行等分别认购18亿元”,含义是协议认购。

4)2015年6月11日“新闻速递”《中国首单高铁PPP在潍坊成功落地》“济青高铁潍坊段PPP项目成功通过竞争性磋商方式选定社会资本”,含义是社会资本中标。

5)2016年3月30日,财政部PPP中心公布《全国PPP综合信息平台及项目库热点问题解答》,“签署PPP合同,标志着一个项目采购阶段的完成和执行阶段的开始。此时,虽然在融资方面可能会面临一些不确定性,但基本上可认定为项目落地”。至此,PPP中心官宣将“落地”定义为PPP合同签约。

6.)2016年4月25日,财政部PPP中心公布《全国PPP综合信息平台项目库季报第2期》,首次统计并公布落地率?!耙灾葱薪锥蜗钅渴胱急?、采购、执行等3个阶段项目数总和的比值计,入库项目的落地率为21.7%”。官方的“落地率”是签约率,分子是签约项目数,分母是项目库项目数。

7) 2016年7月7日“地方动态”《兰州新区首个PPP项目落地》“中冶基础设施建设有限公司正式挂牌成立,标志着兰州新区首个PPP项目正式落地”,项目公司成立才算落地。

随着媒体对PPP项目库季报和落地率指标的广泛传播,2017年之后,PPP业内人士使用落地一词时,多指“签约”,可外界对于“落地”所指仍然不明就里。

3 签约并非真正的落地,“开工率”比较准确

签订PPP合同意味着实施机构和社会资本合作成功了,有人接了实施机构抛出的项目绣球。站在实施机构的角度看也许勉强算落地,可从社会资本角度或整个项目进展来看,项目签约后就一定能落地吗?随着时间推移,人们认识到签约离项目真正落地还有一段距离。2017年 8月8日,成都路桥公告:因融资困难,投资协议被取消。2014年7月30日,宜宾市政府与该公司签订了《宜宾至威信高速公路(四川境段)项目投资协议》,但过了三年该项目仍未开工,投资协议因此被取消。2018年4月一位市财政局局长对笔者说:“我市有这么多国家级示范项目,可真正落地的有几个?”。

2019年3月28日,财政部PPP中心公布《全国PPP综合信息平台项目管理库 2019年2月报》,管理库项目落地率(执行移交两阶段项目数之和与管理库项目数比值)为56.0%、开工率48.2%。这么高的落地率和开工率与人们印象中20-30%的总体落地率不符,再次引发人们对“落地率”概念及落地率高低的讨论。

大家对落地率高低的最大分歧,首先是觉得签约似乎算不上真正的落地;其次官宣“落地率”和“开工率”是签约和开工项目数与管理库项目而不是整个项目库项目的比率,这两个比值计算的分母不含储备清单项目,因此不同的理解会导致落地率有较大差异。另一方面还有一个原因,财政部对4批示范项目落地时间都有明确要求。2016年10月11日,20部委联合发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》,规定“第一批示范项目应于2016年底前完成采购,第二批示范项目应于2017年3月底前完成采购,逾期未完成采购的将调出示范项目名单;第三批示范项目原则上应于2017年9月底前完成采购”。财政部于2018年2月6日公布《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》,规定“未能于2018年12月底前完成社会资本采购,未按规定落实项目资本金及债权融资,未严格执行绩效考核机制或绩效考核多次不达标的项目,将调出示范项目名单”。为在限期之内“落地”,实践中有少数地方提前举办签约仪式。另外,大型项目的控制性工程往往会先行开工,因此签约时间和开工时间都有人为操纵的空间。

在PPP综合信息平台上搜索关键词“落地率”,共有 222 条查询结果,落地率已成为衡量PPP冷暖的温度计。为不引起歧义及外界对PPP发展形势的误判,《PPP综合信息平台项目管理库月报》中的“落地率”直接称为“签约率”更清楚。

PPP的上半场重点在采购,中场重点则在融资。签约仅是社会资本中标了PPP项目,等从银行贷到款,总投资才能落实,项目才能开工建设;建成后投入运营,才能提供公共服务。签约、融资到位、开工、完工、运营5大节点都是项目进展的重要里程碑,哪一个作为落地标志更为合理?国外一般是把Financial Close(融资到位)作为项目落地的标志,目前PPP综合信息平台未强制要求披露融资状况,无法看到每个项目的融资进展,因此开工就是比较准确又可行的落地标志。在信息平台搜索关键词“开工”,共有 441 条查询结果,也反映了人们越来越重视开工在项目进程的标志性作用。

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